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La legge 3 e la riqualificazione delle strutture ricettive

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Riceviamo e pubblichiamo

 

Caro direttore Ninì delli Santi,
alla vigilia della mia terza laurea, Turismo sostenibile, la lettura del suo saggio La grande implosione. Rapporto sui viestani 1970-2007, mi invogliava a pubblicare questo documento. La torta ai semi di papavero di mia madre ha deciso per stasera. Segue una personale, complessa e articolata disamina della legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 e la conseguente riqualificazione delle strutture ricettive ai sensi della delibera del Comune di Vieste n. 42 del 03.04.1998, al netto dei pareri negativi espressi dall’Ente Parco e confermati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto non rientra nelle mie competenze accertarmi se ai dinieghi di autorizzazione ai sensi della legge quadro 6 dicembre 1991, n. 394 siano seguiti la realizzazione delle strutture ricettive da parte di soggetti privati.
Sembra che nessuno abbia mai affrontato la tematica, oggetto di approfondimento nella mia tesi di laurea specialistica in diritto dell’ambiente. Buona lettura e grazie per l’attenzione che mi dedicate. 

La legge della Regione Puglia 11 maggio 1990, n. 30, Norme transitorie di tutela delle aree di particolare interesse ambientale paesaggistico, costituiva un importante strumento di tutela paesaggistica e, in attesa dell’attuazione del Piano paesistico territoriale secondo quando previsto dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, aveva il fine di prevenire speculazioni edilizie ed evitare il rischio della deregulation edilizia nelle aree della Regione Puglia vincolate sotto l’aspetto paesaggistico.
La legge della Regione Puglia 11 maggio 1990, n. 30, all’art. 1, individuava le aree territoriali soggette a divieto di modificazione del loro assetto, fino all’approvazione del Piano urbanistico territoriale tematico del paesaggio (P.U.T.T.), che sarà adottato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 6946 dell’11 ottobre 1994, e approvato definitivamente dal Consiglio Regionale nel 2001.
La situazione legislativa della Regione Puglia alla vigilia dell’approvazione della legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3, Norme urgenti per l’accelerazione delle procedure connesse all’attuazione dei programmi comunitari e alla realizzazione di opere pubbliche realizzate dallo Stato e Amministrazioni centrali, era quindi la seguente:
ü    Legge regionale 11 maggio 1990 n. 30, norma transitoria e di tutela paesaggistica;
ü    Piano urbanistico territoriale tematico, adottato ma non ancora approvato dal Consiglio della Regione Puglia.
Il Piano urbanistico territoriale tematico è uno strumento fondamentale di programmazione del territorio. L’assenza di uno strumento così importante comportava le seguenti conseguenze:
ü    Non consentiva la realizzazione di progetti importanti per lo sviluppo economico ed urbanistico della Regione Puglia e non permetteva di sapere dove gli interventi si potessero fare e dove no;
ü    Privava le amministrazioni locali di una legge quadro di riferimento;
ü    Il comportamento delle amministrazioni comunali era caotico e provocava una gestione del paesaggio e dell’ambiente non uniforme sul territorio regionale. Succedeva che alcune amministrazioni comunali improntavano la gestione e la valutazione dei Piani regolatori al rispetto del P.U.T.T. adottato mentre per altre amministrazioni comunali il P.U.T.T. non faceva fede rispetto ai Piani regolatori. La mancata approvazione del P.U.T.T. metteva in evidenza criteri di comportamento delle amministrazioni comunali non univoci.
Il panorama legislativo alla vigilia dell’approvazione della legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3, vedeva quindi uno sbilanciamento nella contrapposizione tra tutela del paesaggio e attività produttive a favore della tutela del paesaggio garantita dalla legge regionale 11 maggio 1990 n. 30.
La legge regionale 11 maggio 1990 n. 30, in attesa del Piano territoriale paesistico regionale, perseguiva il fine di preservare, tutelare e tramandare alle generazioni future l’identità ambientale, storica e culturale del territorio. La ratio andava ricercata nel fatto che il paesaggio è testimonianza di civiltà, da preservare a tutti i costi. Le misure di salvaguardia integrale previste nella legge regionale 11 maggio 1990, n. 30, erano finalizzate a tutelare le caratteristiche della risorsa ambientale fondamentale per lo sviluppo sostenibile della Regione Puglia. 
In definitiva, la considerazione dei valori paesaggistici, in attesa della pianificazione paesaggistica, era specificata con la legge regionale 11 maggio 1990 n. 30.
Tuttavia, la legge regionale 11 maggio 1990 n. 30, prorogata alla vigilia dell’approvazione della legge regionale 20 gennaio 1998 per l’ennesima volta,  pregiudicava l’economia della Regione Puglia, in quanto congelava dal 1990 la situazione produttiva della Regione Puglia rendendo molto difficile gli investimenti, soprattutto in opere pubbliche e insopportabile la disoccupazione.
La legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, Norme urgenti per l’accelerazione delle procedure connesse all’attuazione dei programmi comunitari ed alla realizzazione di opere pubbliche realizzate dallo Stato e amministrazioni centrali, doveva servire ad accelerare le procedure comunitarie per recuperare i finanziamenti dei P.O.R. 1994/99  e quindi di finanziare le opere pubbliche degli Enti locali.
L’art. 3 della legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, prevedeva che per la realizzazione delle opere pubbliche finanziate nell’ambito dei P.O.R. 1994/1999 o di altri programmi comunitari, dallo Stato o da Amministrazioni centrali ed enti strumentali non si applicassero i commi 4 e 5 dell’art. 2  della legge regionale 11 maggio 1990 n. 30.
Mentre con la legge regionale 11 maggio 1990 n. 30 la realizzazione delle opere pubbliche dello Stato, della Regione, della Provincia, dei Comuni e degli Enti strumentali statali e regionali, nelle aree sottoposte a tutela e indicate nell’art. 1 potevano essere autorizzate dalla Giunta regionale sulla base degli appositi studi d’impatto ambientale, con la legge regionale 20 gennaio 1998 n. 3 era il Sindaco ad autorizzare la realizzazione delle opere pubbliche dello Stato, della Regione, della Provincia, dei comuni e degli Enti strumentali statali e regionali.
L’art. 4 della legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, prevedeva che la delibera del Consiglio Comunale d’adozione dei progetti costituisse approvazione di variante degli strumenti urbanistici, non soggetta a controllo ed autorizzazione regionale e di autorizzazione paesaggistica.
L’articolo sul quale si concentrano le riflessioni è l’art. 6 della legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3 che prevedeva che alle opere realizzate dallo Stato e dalle Amministrazioni centrali e in attuazione dei programmi comunitari fossero equiparate le opere dichiarate di pubblico interesse dal Comune nei cui territorio l’opera insisteva.
L’art. 6-bis, introdotto con legge regionale 11 febbraio 1999 n. 8, affermava che la dichiarazione di pubblico interesse e di pubblica utilità poteva riguardare: le opere realizzate da enti o organismi pubblici anche se non classificabili quali opere pubbliche, le opere realizzate da soggetti privati che godono di finanziamento pubblico o che rientrano in programmi relativi alla previsione di urbanizzazione, strutture, infrastrutture o servizi pubblici o di interesse pubblico e le opere per le quali l’interesse pubblico e la pubblica utilità fossero riconosciute da norme legislative statali e regionali.
Grazie alla legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, sono diventati di interesse pubblico pizzerie, bar, alberghi, villaggi turistici, campi da golf. In alcuni casi gli enti locali hanno concesso in deroga a tutte le procedure indici di edificabilità in zone agricole e in aree sottoposte a vincoli e in siti di interesse comunitario del 15-25%.
Questo ha aggravato la situazione della Puglia già soggetta a fortissime speculazioni edilizie soprattutto sulla costa e ha messo in dubbio la possibilità di realizzare una politica del turismo compatibile con la tutela del territorio.
D’altro lato, tuttavia, la legge ha permesso la nascita di molti progetti turistici, ha creato posti di lavoro, ha permesso di aumentare la ricettività turistica della Regione Puglia che era ferma ai posti letto offerti da soli 550 alberghi e ha permesso di riqualificare il patrimonio ricettivo. La carenza di ricettività è un elemento discriminante nella scelta della destinazione turistica da parte di molti tour operator che chiedono comprensori con una disponibilità di 3-4000 posti letto in strutture alberghiere e/o villaggi turistici.
L’art. 6 ha destato molte perplessità in quanto si è detto che la dichiarazione di pubblica utilità rimessa al livello decisionale comunale e non al livello regionale poteva far nascere molte criticità ambientali viste le pressioni locali degli imprenditori edili e turistici molto forti a cui i Comuni erano esposti. Tuttavia, credo che questa scelta fosse giustificata dal riconoscimento, sulla base dei principi di autonomia e sussidiarietà, che la gestione del territorio spettava ai Comuni. La valutazione del Sindaco era espressione della sintesi degli interessi meritevoli di tutela della comunità locale e, pertanto, il riconoscimento dell’interesse effettuato dalla discrezionalità della massima rappresentanza istituzionale locale, il Sindaco, che rappresentava e sintetizzava le esigenze del territorio, era idoneo a qualificare l’interesse come pubblico.
Quello che è certo è che nel periodo che andava dal 20 gennaio 1998 all’11 febbraio 1999 molte amministrazioni comunali hanno usato la dichiarazione di pubblica utilità per progetti molto opinabili e qualche amministratore ha avuto problemi con la giustizia visto la difficile interpretazione del pubblico interesse .
L’analisi della legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3 dimostra la difficoltà di trovare il necessario bilanciamento di interessi che, qualora non bilanciati, diventano conflittuali. Una legge a tutela del paesaggio, rigorosa e totalizzante, che non prende in considerazione le esigenze del mondo produttivo, penalizza le aspettative del mondo imprenditoriale, può causare disoccupazione e può legittimare l’approvazione della deregulation edilizia. Regole rigide a tutela dell’ambiente che escludono la possibilità di dare risposte positive alle esigenze del mondo imprenditoriale comportano l’adozione di meccanismi legislativi atti a soddisfare le istanze di investimento non sempre rispettosi per l’ambiente.
L’unica via percorribile è l’integrazione di interessi che, qualora integrati, diventino non più conflittuali.L’integrazione degli interessi permette di tutelare l’ambiente e garantire i livelli occupazionali.
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La delibera del Comune di Vieste n. 42 del 03.04.1998 accoglieva le opportunità offerte dalla legge della Regione Puglia 20 gennaio 1998, Norme urgenti per l’accelerazione delle procedure connesse all’attuazione dei programmi comunitari ed alla realizzazione di opere pubbliche realizzate dallo Stato e amministrazioni centrali.
Gli obiettivi erano:
ü    Garantire i livelli occupazionali nel settore dell’edilizia;
ü    Attivare i livelli occupazionali nel settore della manutenzione edilizia nelle strutture ricettive (tre unità per struttura ricettiva per almeno cinque anni);
ü    Fare fronte alle carenze ricettive e garantire ai pellegrini (siamo alla vigilia del Giubileo 2000 e Vieste è nelle immediate vicinanze di San Giovanni Rotondo) l’accoglienza presso strutture, da costruire, capaci di offrire uno standard di qualità elevato;
ü    Riqualificare le strutture ricettive obsolete per far fronte alla domanda dei turisti di strutture di qualità.
Nell’arco di pochi anni dalla delibera n. 42 del 03.04.1998, il Comune di Vieste rilasciava provvedimenti concessori e di autorizzazione paesaggistica per la costruzione di 1200 unità ricettive (con esclusione delle strutture abusive).
La cattiva gestione delle risorse naturali, l’abusivismo edilizio, l’occupazione indebita del demanio marittimo e della proprietà comunale, l’elevata pressione antropica sulle coste, erano elementi chiari a tutti i consiglieri comunali di Vieste che votavano la delibera comunale n. 42 del 03.04.1998  (delibera votata all’unanimità).
Nello studio della delibera comunale emerge l’assenza di un’analisi del contesto socio economico e del territorio. La mancata redazione dell’analisi del contesto socio economico e del territorio può essere giustificato in due modi:
ü    La delibera comunale n. 42 del 03.04.1998 era conforme alla norma giuridica e quindi la mancata redazione di una valutazione di prospettiva, non era contraria alla legge;
ü    L’osservazione anticipata dei risultati, ottenibile con l’analisi di tutte le fasi della politica pubblica, poteva dimostrare l’irragionevolezza della scelta e dunque l’illegittimità della delibera.
I dati attestanti la disoccupazione sul territorio comunale nell’ultimo quinquennio ottenuti dall’Ufficio Circoscrizionale di Collocamento di Vieste, punto di partenza della politica di sviluppo locale, ed elencati nella delibera comunale n. 42 del 03.04.1998, erano riferiti alla disoccupazione totale (agricoltura + industria + turismo + non classificabili in alcun settore) e non erano riferiti alla disoccupazione bersaglio rappresentata dai disoccupati del settore costruzioni:
 
ANNO    MEDIA MENSILE      
1993    1500      
1994    1500      
1995    1600      
1996    2000      
1997    1600     

Da una mia ricerca presso l’Ufficio Circoscrizionale di Collocamento di Vieste emerge per quanto all’anno 1997 quanto segue:

 
Anno    Disoccupati totali    Disoccupati comparto costruzioni      
1997    1600    287     

Basare una politica di sviluppo locale su informazioni incomplete (disoccupazione totale e non disoccupazione della popolazione bersaglio) e su dati non molto affidabili non permetteva di ottenere una conoscenza perfetta del problema e quindi diventava difficile individuare la soluzione ottimale del problema. Sempre con riferimento al comparto costruzioni, mancava la formulazione di una previsione della riduzione della disoccupazione che si voleva ottenere e l’arco temporale di riferimento. La mancata quantificazione dell’obiettivo non permetteva di effettuare un giudizio “ottimale” sulla politica.
Per quanto riguarda l’impiego di tre dipendenti, progressivamente crescenti in relazione proporzionale alla consistenza dell’intervento e per almeno cinque anni, la quantificazione dell’obiettivo permette di giudicare la politica. L’individuazione di soli tre lavoratori da impiegare per ogni struttura ricettiva non è supportata da nessuna analisi circa il “potenziale di assunzione” delle strutture ricettive.
Per quanto riguarda la presunta carenza di strutture ricettive a Vieste, nessuno prendeva in considerazione la possibilità che ad aumentare i posti letto ci potessero pensare gli imprenditori turistici di San Giovanni Rotondo, luogo religioso che secondo le aspettative del Comune di Vieste avrebbero richiamato molti pellegrini sul Gargano. E, infatti, sempre grazie alla legge Regione Puglia 20 gennaio 1998, n. 3, a San Giovanni Rotondo, alla vigilia del Giubileo venivano costruiti 101 alberghi, molti dei quali non saranno mai riempiti.
Circa la definizione di alternative nella definizione della strategia per raggiungere gli obiettivi prefissati dalla politica di sviluppo locale, l’unica strategia individuata per creare opportunità di lavoro prevedeva la costruzione di 1200 unità ricettive e di servizi vari (bar, ristoranti, piscine, ecc) per 48 villaggi turistici. Dalla lettura della delibera n. 42 del 03.04.1998 si desume la volontà politica di escludere dalla politica di sviluppo locale l’agricoltura e foreste, artigianato, pesca e acquacoltura: gli “interventi strutturali per le coltivazioni della terra, per integrare il reddito agricolo (turismo rurale e agriturismo), per le attività di produzione forestale e di utilizzazione del patrimonio silvo forestale, per la raccolta, la conservazione, trasformazione ed il commercio dei prodotti agricoli, silvo pastorali e zootecnici, per la lavorazione artigianale del metallo, per la valorizzazione delle attività ittiche (conservazione, trasformazione e commercio del prodotto) e dell’acquacoltura sono esclusi dalla politica di sviluppo locale”. Chissà cosa temevano i consiglieri della maggioranza !.
Circa l’analisi finanziaria della politica, questa non prevedeva uscite monetarie. Le entrate per oneri di urbanizzazioni derivanti dal rilascio di concessioni edilizie per la realizzazione di opere d’interesse pubblico ammontavano a complessivi sette miliardi circa delle vecchie lire e ha contribuito a finanziare, in buona parte, il recupero del patrimonio pubblico (edifici scolastici, palazzo municipale, immobili comunali, strade, verde pubblico, impianti sportivi), la realizzazione di una quantità significativa di opere pubbliche tra cui la realizzazione della rete idrica al lungomare E. Mattei e la redazione di un progetto generale di riqualificazione territoriale, in attesa di finanziamenti, consistente nella realizzazione di piste ciclabili, parcheggi, reti idriche e fognarie, impianti di pubblica illuminazione nelle zone dove insiste un’alta concentrazione di attività turistiche, a sud e nord del centro abitato.
Circa l’analisi economica è interessante notare alcuni costi futuri non considerati al 1998:
·    Progetto per la costruzione di nuovi tronchi di fognatura nera e risanamento di alcuni esistenti nella zona nord del centro turistico abitativo interessato da insediamenti turistico-ricettivi. Progetto del 2006 del costo di € 2.500.000,00 (www.aatopuglia.it/public/DOC/Allegato_48_66.pdf);
·    progetto di riqualificazione territoriale per le zone sottoposte a trasformazione turistica di cui alla l.r. 3/98. Progetto del 2006 del costo di € 7.000.000,00 (www.aatopuglia.it/public/DOC/Allegato_48_66.pdf).
Per quanto riguarda lo studio dei turismi, un’analisi delle variabili del turista religioso (sesso, età, stili di vita, provenienza geografica, reddito, disponibilità di spesa per la vacanza religiosa, periodo di vacanza preferito, permanenza media nelle strutture, tipo di struttura turistica preferita, motivazioni di viaggio) e della domanda di turismo religioso sono strumenti utili per far emergere problematiche legate alle differenze fra turismi (turismo religioso e turismo balneare) e importantissimi per delineare una strategia di segmentazione efficace e sostenibile.
Il pellegrino ha una forte motivazione religiosa e alloggia in strutture ricettive che praticano prezzi bassi.
Mare e sole i motivi principali per la vacanza per il turista balneare ospite presso le strutture ricettive di Vieste. Circa il tipo d’alloggio, l’alloggio preferito è il villaggio /campeggio. L’offerta ricettiva di Vieste è rivolta verso un target che preferisce il villaggio turistico, che prevede di spendere 1000 € a settimana, non proprio nella disponibilità del turista religioso alla ricerca di prezzi modici. L’assenza di un’approfondita indagine sul turismo religioso non ha fatto emergere le forti differenze tra turista religioso e turista balneare.
Un sistema territoriale è un insieme di elementi interagenti tra loro legati da un insieme di relazioni ecologiche, sociali ed economiche. Caratteristica dei sistemi territoriali è la loro complessità. Un sistema territoriale è complesso in quanto è difficile prevedere la dinamica futura di un sistema. Questa nebulosità è dovuta al fatto che le azioni che nascono dalle relazioni fra gli elementi di un sistema hanno conseguenze imprevedibili, ovvero gli effetti sono spesso diversi da quelli previsti. Prevedere il sistema è di fondamentale importanza perché permette di fare delle previsioni e quindi di definire la progettazione, l’attuazione e la valutazione delle politiche di sviluppo locale. Lo studio della complessità del sistema territoriale di Vieste poteva far emergere criticità e conseguenze impreviste: deturpamento del paesaggio, impatto sul trasporto, aumento dell’offerta ricettiva nei villaggi turistici collocati fuori del paese a scapito della tradizionale ospitalità offerta dai residenti all’interno della cittadina di Vieste, squilibri della struttura economica.  Nessuna traccia dell’analisi S.W.O.T. e dell’analisi costi benefici.
Circa l’analisi del ciclo di vita di una località turistica (modello di Butler), è estremamente importante individuare le cause della stagnazione per poter individuare le soluzioni per eliminare tali cause. Da uno studio (Azienda Autonoma di Soggiorno e Turismo, “Preanalisi per un piano di sviluppo turistico della città e del comprensorio di Vieste”, Vieste, 1998) emerge chiaramente come l’ambiente era considerato valore fondamentale per lo sviluppo turistico della cittadina garganica e pertanto meritevole di tutela.
Da un altro studio (Montanari, “Statistica del flusso turistico in Vieste nel decennio 1978/87” in “Indagine conoscitiva del Comune di Vieste”, Quaderno n. 1, Vieste, 1990) si desume che l’insufficiente tutela delle attrattive naturali era una delle cause del calo degli arrivi e delle presenze. La delibera oggetto di studio non prevedeva l’analisi  del ciclo di vita di una località turistica.
Circa la consultazione e il coinvolgimento dei portatori d’interesse, Il Comune di Vieste non costruiva un modello e una pratica di governance a supporto della progettazione e dell’impiego della politica oggetto di studio.
La mancata individuazione in un determinato territorio dei punti di forza, di debolezza, delle opportunità e delle minacce, non permetteva di delineare le linee guida per orientare le politiche del Comune nel lungo tempo finalizzata alla creazione di valore pubblico. Non prendere in considerazione attività di benchmark privava della preziosa possibilità di conoscere le strategie attuate da altri contesti territoriali per risolvere problemi simili.  L’assenza di indagini sulla realizzabilità degli obiettivi minavano il successo delle politiche di sviluppo locale. La mancata individuazione di strategie non permetteva di prendere in considerazioni metodologie ottimali per il raggiungimento degli obiettivi. L’assenza di un’analisi costi benefici non permetteva di escludere le politiche che hanno costi superiori ai benefici. Obiettivi non quantificabili non permettono ai valutatori di valutare le politiche di sviluppo locale.
Presupposto per recepire la l.r. n. 3 del ’98 era la dichiarazione di pubblico interesse da parte del Comune nel cui territorio si trovavano le opere; uno degli elementi a cui era subordinato il riconoscimento del carattere di pubblico interesse era la creazione di posti di lavoro (gli altri due erano: vincolo di destinazione d’uso delle strutture e servizi collettivi -bar, ristorante, market, servizi igienici-, realizzazione delle urbanizzazioni primarie da parte dei soggetti destinatari della concessione edilizia). La constatazione che l’obiettivo di occupare 3 lavoratori da parte d’ogni struttura riqualificata è fallito, la non partecipazione al processo decisionale delle rappresentanze sindacali, la fissazione di un numero di lavoratori da assumere basso, l’improvvisa individuazione nell’agenda istituzionale del Comune della tematica occupazionale, fanno pensare che l’obiettivo della tutela dei lavoratori fosse sola simbolica e strumentale al raggiungimento del vero obiettivo che era quello di costruire villaggi turistici anche a 10 metri dalla battigia. Presentare il problema della disoccupazione come emergenza era finalizzato a dare credito e importanza alla costruzione dei villaggi turistici. Agli occhi dell’opinione pubblica si dimostrava come l’Amministrazione Comunale e gli imprenditori turistici erano attenti ad interpretare i bisogni dei lavoratori. La tutela dei livelli occupazionali era il pretesto per legittimare una politica di sviluppo locale che però nei fatti non creava valore aggiunto per la collettività.

Lazzaro Santoro


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